Wyrok NSA z dnia 12.10.2007 r.

sygn. akt: I OSK 1235.07 (sprawa w przedmiocie zasad przyznania dodatku funkcyjnego dla nauczycieli)

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego 
w sprawie o sygn. akt: I OSK 1235/07
z dnia 12 października 2007 r.

Sędziowie:
Joanna Banasewicz
Jolanta Rajewska
Małgorzata Pocztarek (przewodniczący sprawozdawca) 

Symbol opisem:
6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele 6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze 

Skarżony organ:
Wojewoda  

Treść wyniku:
Uchylono zaskarżony wyrok w części oraz zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części 

Powołane przepisy:
Dz.U 1982 nr 3 poz. 19 art. 3 pkt 1 i 2, art. 30 ust.1 (Dz. U. z 2006 r. Nr 97 poz. 674) i 65 pkt 2 lit a rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli. 

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Jolanta Rajewska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 12 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w B. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Go 199/07 w sprawie ze skargi Gminy B. O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasad ustalania wynagradzania nauczycieli 1. uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Go 199/07 w punkcie II i III, 2. uchyla rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia [...] nr [...] w części dotyczącej § 24 ust. 1 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej w B. O. z dnia [...] Nr [...] w sprawie ustalenia regulaminu określającego zasady wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w placówkach oświatowych prowadzonych przez Gminę B. O., 3. zasądza od Wojewody L. na rzecz Rady Miejskiej w B. O. kwotę 180 /sto osiemdziesiąt/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 10 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Go 199/07 po rozpoznaniu skargi przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Gorzowie Wlkp. w pkt 1 uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia regulaminu określającego zasady wynagradzania nauczycieli w części stwierdzającej nieważność rozdziału IV uchwały Rady Miejskiej w B. O. z dnia [...], nr [...] w sprawie ustalenia regulaminu określającego zasady wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w placówkach oświatowych prowadzonych przez Gminę B. O., w pkt 2 oddalił skargę w pozostałej części oraz w pkt 3 stwierdził, że zaskarżony akt nadzoru nie podlega wykonaniu w zakresie objętym uchyleniem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...], nr [...] Wojewoda L. stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w B. O. z dnia [...], nr [...] w sprawie ustalenia regulaminu określającego zasady wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w placówkach oświatowych prowadzonych przez Gminę B. O. w części § 24 ust. 1 pkt 3 i rozdziału IV. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ stwierdził, że doszło do istotnego naruszenia prawa, tj. art. 30 ust. 6 pkt 1, art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2003 r. Nr 118, poz. 1112 ze zm.) oraz § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagradzania zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz.U. Nr 22, poz. 181). Organ nadzoru podał, że Rada Miejska w B. O. w § 24 ust. 1 pkt 3 ustaliła, iż dodatek funkcyjny przysługuje również nauczycielowi z tytułu wykonywania zadań opiekuna stażu, wychowawcy klasy oraz wychowawcy oddziału przedszkolnego. Rada ustalając, że dodatek funkcyjny przysługuje wychowawcy oddziału przedszkolnego naruszyła § 5 powołanego rozporządzenia, w którym enumeratywnie wymieniono uprawnionych do dodatku funkcyjnego. Wojewoda podkreślił, że w katalogu uprawnionych nauczycieli do dodatku funkcyjnego nie ma "wychowawcy oddziału przedszkolnego".Zdaniem organu dodatek funkcyjny przysługuje nauczycielowi za wykonywanie dodatkowego zadania lub zajęcia, jakim jest wychowawstwo klasy, natomiast w przypadku nauczycieli zatrudnionych w przedszkolach praca dydaktyczno-wychowawcza z dziećmi nie wiąże się ze sprawowaniem dodatkowej funkcji  wychowawcy oddziału, jak ma to miejsce w przypadku nauczyciela zatrudnionego w szkole, prowadzącego zajęcia dydaktyczne, wychowawcze i opiekuńcze bezpośrednio z uczniami i dodatkowo wykonującego zadania wychowawcy klasy. Ponadto organ podniósł, że w Rozdziale IV regulaminu stwierdzono, iż dodatek za warunki pracy przysługuje nauczycielom, którzy prowadzą zajęcia dydaktyczne i wychowawcze w klasach i oddziałach specjalnych oraz prowadzą nauczanie indywidualne dzieci zakwalifikowanych do kształcenia specjalnego. Zgodnie z art. 30 ust. 8 pkt 1 Karty Nauczyciela regulamin wynagradzania nauczycieli określa wysokość stawek m.in. dodatku za warunki pracy oraz szczegółowe zasady przyznawania tego dodatku, z zastrzeżeniem art. 34, który w ust. 1 wskazuje, iż dodatek za warunki pracy przysługuje nauczycielom pracującym w warunkach trudnych, uciążliwych i szkodliwych dla zdrowia. Tymczasem Rada w uchwale uregulowała jedynie kwestie związane z przyznawaniem dodatku nauczycielom pracującym w warunkach trudnych lub uciążliwych nie określając dodatku za pracę w warunkach szkodliwych. W ocenie organu, aby wypełnić delegację wynikającą z art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela, rada powinna podjąć uchwałę zmieniającą regulamin wynagradzania nauczycieli i określić w niej brakujący element. Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze stało się przedmiotem skargi Rady Miejskiej w B. O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Wojewoda L. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w części dotyczącej § 24 ust. 1 pkt 3 uchwały. W treści odpowiedzi organ nadzoru uznał skargę w części dotyczącej Rozdziału IV uchwały.W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. nie podzielił stanowiska Wojewody L., że Rozdział IV (określający dodatek za warunki pracy) uchwały Rady Miejskiej w B. O. z dnia [...] w sprawie ustalenia regulaminu określającego zasady wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w placówkach oświatowych prowadzonych przez Gminę B. O., w sposób istotny narusza art. 30 ust. 6 pkt 1 i art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 28 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.). Sąd wskazał, że w dacie podejmowania uchwały przez Radę Miejską w B. O. przepis art. 34 ust. 1 Karty Nauczyciela stanowił, iż dodatek za warunki pracy przysługuje nauczycielom pracującym w trudnych, uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia warunkach. Powyższy przepis zmieniony został przez art. 5 pkt 3 lit. a/ ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie i uchyleniu niektórych upoważnień do wydawania aktów wykonawczych (Dz.U. z 2006 r. Nr 220, poz. 1600) z dniem 1 stycznia 2007 r. Od dnia 1 stycznia 2007 r. dodatek za warunki pracy przysługuje nauczycielom pracującym w trudnych lub uciążliwych warunkach. Sąd stwierdził zatem, że w obowiązującym stanie prawnym nie ma więc mowy o dodatku za warunki szkodliwe dla zdrowia. Ponadto Sąd podniósł, że uchwała Rady Miejskiej w B. O., zgodnie z jej § 50 weszła w życie po upływie 14 dni od dnia opublikowania jej w Dzienniku Urzędowym Województwa L. z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2007 r., zatem wywołała skutki prawne (w sferze praw i obowiązków nauczycieli zatrudnionych w placówkach oświatowych prowadzonych przez Gminę B. O.) od dnia 1 stycznia 2007 r. Z uwagi na moc obowiązującą uchwały, Rada Miejska w B. O. w Rozdziale IV uchwały słusznie określiła, że dodatek za warunki pracy przysługuje nauczycielom pracującym w trudnych i uciążliwych dla zdrowia warunkach.Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga w części, w której Rada kwestionowała rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące § 24 ust. 1 pkt 3 uchwały jest niezasadna. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela, wynagrodzenie nauczycieli składa się m.in. z dodatku funkcyjnego. Przepis art. 30 ust. 8 Karty Nauczyciela stanowi natomiast, że wysokość stawek dodatku funkcyjnego określana jest corocznie przez organ prowadzący szkołę w drodze regulaminu. Minister Edukacji Narodowej i Sportu korzystając z upoważnienia zawartego w art. 30 ust. 5 pkt 3 Karty Nauczyciela określił w § 5 rozporządzania z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy, że do uzyskania dodatku funkcyjnego uprawnieni są nauczyciele, którym powierzono 1) stanowisko dyrektora lub wicedyrektora przedszkola, szkoły, placówki lub innej jednostki organizacyjnej, o której mowa w art. 1 ust. 1 i 1a Karty Nauczyciela, albo inne stanowisko kierownicze przewidziane w statucie szkoły; 2) sprawowanie funkcji: wychowawcy klasy, doradcy metodycznego lub nauczyciela, konsultanta, opiekuna stażu. Sąd stwierdził, że katalog podmiotów uprawnionych do dodatku funkcyjnego jest kompletny i nie można wychodzić poza jego zakres. Zdaniem Sądu skoro uzyskanie dodatku funkcyjnego uzależnione jest m.in. od sprawowania funkcji wychowawcy klasy, to tylko nauczyciel wykonujący dodatkową (poza nauczaniem określonego przedmiotu) funkcję wychowawcy klasy ma prawo otrzymać dodatek funkcyjny.W przedszkolach nauczyciel wykonuje pracę wychowawczo-dydaktyczną i opiekuńczą w ramach poszczególnych oddziałów. Poszczególne oddziały mogą być powierzone opiece jednego lub dwu nauczycieli (rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół, Dz.U. z 2001 r. Nr 61, poz. 624 ze zm.). Charakter wykonywanych przez nauczyciela przedszkolnego czynności wskazuje na to, że czynności te stanowią całość nierozdzielną i sprowadzają się do czynności wychowawczo-dydaktycznych i opiekuńczych. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie można twierdzić, że nauczyciel przedszkola poza tymi czynnościami wykonuje dodatkowo czynności wychowawcy oddziału przedszkola. Skoro § 24 ust. 1 pkt 3 uchwały z dnia 15 grudnia 2006 r. narusza powołane wyżej przepisy Sąd uznał, że w tej części rozstrzygnięcie nadzorcze było zgodne z obowiązującym prawem. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Rada Miejska w B. O., zaskarżając wyrok w części, w której oddalono skargę. Strona skarżąca na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela w zw. z § 5 ust. 2 lit. a/ rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy przez przyjęcie, że przepisy te wyłączają możliwość przyznania dodatku funkcyjnego nauczycielowi pełniącemu funkcję wychowawcy oddziału przedszkolnego.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca podniosła, że z treści art. 3 pkt 1 i 2 Karty Nauczyciela wynika, iż ilekroć w ustawie jest mowa o nauczycielach bez bliższego określenia  rozumie się przez to nauczycieli, wychowawców i innych pracowników pedagogicznych zatrudnionych w przedszkolach, szkołach i placówkach wymienionych w art. 1 ust. 1 i 1a. Natomiast ilekroć jest mowa o szkołach bez bliższego określenia rozumie się przez to przedszkola, szkoły i placówki oraz inne jednostki organizacyjne wymienione w art. 1 ust. 1 i 1a. Tak więc ustawowa definicja nauczyciela, wychowawcy i innych pracowników pedagogicznych nie czyni między nimi żadnej różnicy bez względu na to, czy są oni zatrudnieni w przedszkolu, szkole, czy innej placówce, o której mówi ustawa.Powołane rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w § 5 wymienia nauczycieli uprawnionych do dodatku funkcyjnego. W grupie nauczycieli uprawnionych do tego dodatku wymieniony jest m.in. wychowawca klasy. Nie jest natomiast literalnie wymieniony wychowawca oddziału przedszkolnego. Zdaniem skarżącej, nie oznacza to jednak, że wychowawca oddziału przedszkolnego nie może takiego dodatku otrzymać, bowiem ustawowa definicja nauczyciela, wychowawcy i innych pracowników pedagogicznych nie czyni między nimi żadnej różnicy bez względu na to, czy pracują w przedszkolu, szkole, czy innej placówce. Ponadto rozporządzenie to wymienia osoby uprawnione do dodatku funkcyjnego ale nie określa, za jakie dodatkowe zadania przysługuje dodatek funkcyjny. Analiza zadań wychowawcy oddziału przedszkolnego wskazuje, że ma on dodatkowe obowiązki. Są nimi m.in. utrzymywanie kontaktów z rodzicami, współdziałanie z poradniami specjalistycznymi, prowadzenie kart obserwacji dzieci, prowadzenie dziennika obecności, organizowanie wycieczek, zebrań itp. Są to zadania analogiczne do tych, jakie mają wychowawcy klas. O tym, że charakter wychowawcy w przedszkolu nie różni się od wychowawcy w szkole świadczy również to, że zgodnie z § 5 ust. 1 ramowego statutu publicznego przedszkola, stanowiącego załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola i publicznych szkół podstawową jednostką organizacyjną przedszkola jest oddział, a w myśl § 8 ust. 1 i § 9 ust. 2 tego załącznika, szczegółową organizację wychowania, nauczania i opieki w danym roku szkolnym określa arkusz organizacyjny przedszkola, zaś opiekę nad oddziałem powierza się nauczycielowi. Taka sama organizacja ma miejsce we wszystkich typach szkół publicznych, gdzie podstawową jednostką organizacyjną szkoły jest oddział, którym opiekuje się nauczyciel wychowawca (np. § 5 ust. 1 i § 15 ust. 1 ramowego statutu publicznej szkoły podstawowej  załącznik nr 2 do rozporządzenia). Dodatkowo strona skarżąca wskazała, że § 5 pkt 2 lit. a/ rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. mówi o dodatku funkcyjnym za sprawowanie funkcji wychowawcy klasy, a nie jak to czyni rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r., gdzie mówi się, że opiekę nad oddziałem powierza się nauczycielowi (przedszkole) oraz że oddziałem opiekuje się nauczyciel wychowawca (szkoły). W tej sytuacji mamy do czynienia z dwoma nazwami tej samej funkcji nauczyciela wychowawcy w szkole publicznej, raz "wychowawca oddziału" innym razem "wychowawca klasy". Oczywistym jest, że nauczycielem, któremu powierzono opiekę w szkole nad uczniami jest wychowawca oddziału szkolnego, natomiast klasą jest oddział szkolny na określonym poziomie kształcenia. Przytoczona wyżej okoliczność, oprócz wcześniej podniesionych argumentów, dodatkowo uzasadnia pogląd, że § 5 pkt 2 lit. a/ rozporządzenia nie może być interpretowany dosłownie w ten sposób, iż dodatek funkcyjny przysługuje tylko nauczycielowi sprawującemu funkcję wychowawcy klasy, ale również nauczycielowi, któremu powierzono opiekę oddziału przedszkolnego. W konkluzji skargi kasacyjnej strona skarżąca na podstawie art. 188 P.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt II i III oraz uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody L. z dnia [...] w części, w której rozstrzygnięciem tym stwierdzono nieważność § 24 ust. 1 pkt 3 uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.Wojewoda L. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Organ nie zgodził się z interpretacją skarżącej, że wychowawca, o którym mowa w § 5 powołanego rozporządzenia to również nauczyciel zatrudniony w przedszkolu. Skoro pojęcie "nauczyciel" jest zakresowo szersze niż wychowawca oznacza to, że każdy wychowawca jest nauczycielem, natomiast nie każdy nauczyciel jest wychowawcą. Ponadto w ocenie organu nie da się utożsamić "klasy" z pojęciem "oddziału przedszkolnego", bowiem ustawodawca nie posługuje się pojęciem "oddziału szkolnego", tylko używa zwrotu "klasa", co wskazuje na oddział szkolny, nie zaś przedszkolny. Sama nazwa "dodatek funkcyjny" wskazuje, że jest on dodatkowym uposażeniem nauczyciela w związku ze sprawowaną dodatkowo funkcją. Charakter wykonywanych przez nauczyciela przedszkolnego czynności wskazuje, że stanowią one swoistą całość i sprowadzają się do czynności wychowawczo-dydaktycznych i opiekuńczych. W szkole oddziałem opiekuje się nauczyciel wychowawca, w przypadku którego opieka jest jego dodatkowym zadaniem, za które otrzymuje dodatkowe uposażenie  dodatek funkcyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie oparta została na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., tj. na zarzucie naruszenia prawa materialnego  art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 206 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.) w zw. z § 5 ust. 2 lit. a/ rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz.U. z 2005 r. Nr 22, poz. 181 ze zm.).Zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszenie powołanych przepisów polegało na ich błędnej wykładni prowadzącej do nieuzasadnionego wniosku, iż nauczycielowi będącemu wychowawcą oddziału przedszkolnego nie przysługuje dodatek funkcyjny. Skarga kasacyjna w całości jest uzasadniona albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim dokonał błędnej wykładni § 5 pkt 2 lit. a/ rozporządzenia z dnia 31 stycznia 2005 r. Rozważania dotyczące tej kwestii należy poprzedzić przypomnieniem, iż kryterium oceny legalności uchwały rady gminy w świetle art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi jej zgodność z prawem. Wynika to jednoznacznie ze sformułowania "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne". Przez sprzeczność taką należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. P 9/02, OTK-A 2003, nr 9, poz. 100). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa  art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, nr 2, poz. 79). Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 października 2003 r. II SA/Wr 1500/03 (Dz.Urz. Opols. z 2004 r. Nr 21, poz. 648), organ nadzoru dokonując ustalenia niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały lub zarządzenia organu gminy obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Ten wywód w zakresie naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego literalna wykładnia § 5 pkt 2 lit. a/ powołanego wyżej rozporządzenia nie uprawnia do wyłączenia z kręgu adresatów tej normy nauczycieli w przedszkolach, którym powierzono sprawowanie funkcji wychowawcy. Stosownie bowiem do § 5 pkt 2 lit. a/ rozporządzenia do uzyskania dodatku funkcyjnego uprawnieni są nauczyciele, którym powierzono sprawowanie funkcji wychowawcy klasy. Zgodnie z art. 3 pkt 1 Karty Nauczyciela ilekroć jest mowa o nauczycielach bez bliższego określenia  rozumie się przez to nauczycieli, wychowawców i innych pracowników pedagogicznych zatrudnionych w przedszkolach, szkołach i placówkach wymienionych w art. 1 ust. 1 i 1a. Natomiast przez szkoły (bez bliższego określenia) rozumie się przedszkola, szkoły i placówki oraz inne jednostki organizacyjne wymienione w art. 1 ust. 1 i 1a. Podobnie stanowi art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.) przewidując, iż przez szkołę należy rozumieć także przedszkole.Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 1 Karty Nauczyciela wynagrodzenie nauczycieli, z zastrzeżeniem art. 32, składa się z wynagrodzenia zasadniczego (pkt 1), dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki pracy (pkt 2), wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw (pkt 3), nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy z wyłączeniem świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych i dodatków socjalnych określonych w art. 54 (pkt 4). W świetle powyższego nie można było uznać, iż uchwała Rady Miejskiej w B. O. z dnia [...] w zakresie w jakim przyznaje dodatek funkcyjny wychowawcy oddziału przedszkolnego (§ 24 ust. 1 pkt 3) była niezgodna z prawem. Tym samym Wojewoda L. nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności § 24 ust. 1 pkt 3 uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a czego nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim na skutek błędnej wykładni przepisów prawa materialnego przytoczonych w skardze kasacyjnej. Ponieważ skarga kasacyjna oparta została na uzasadnionym zarzucie naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny mógł uwzględnić wniosek Rady Miejskiej w B. O. i na podstawie art. 188 ustawy  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylić wyrok w zaskarżonej części jak również uchylić rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia [...] nr [...] w części dotyczącej § 24 ust. 1 pkt 3uchwały Rady Miejskiej w B. O. z dnia [...] nr [...] w sprawie ustalenia regulaminu określającego zasady wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w placówkach oświatowych prowadzonych przez Gminę B. O..O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na mocy art. 203 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).